2019年9月3日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）等3部黨內(nèi)法規(guī)以中發(fā)文件形式一并印發(fā)。這3部黨內(nèi)法規(guī)的制定修訂，是黨中央加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要舉措，體現(xiàn)了黨的十八大以來堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的實踐成果、理論成果和制度成果，體現(xiàn)了對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律性認識的深化。特別是《條例》作為黨內(nèi)“立法法”，是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本遵循，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中起著基礎(chǔ)性作用，其修訂更是牽動全局、事關(guān)長遠、影響重大。

　　一、《條例》修訂的主要考慮

　　第一，《條例》修訂是深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一系列重要論述的必然要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，采取一系列有力舉措推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。習(xí)近平總書記對加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出系統(tǒng)闡述，特別是黨的十九大以來又作出一系列新的重要指示，強調(diào)要堅持正確政治方向，堅持以黨章為根本遵循，確保全黨堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；要扭住提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量這個關(guān)鍵，該補的基礎(chǔ)主干法規(guī)要補上；要把制度規(guī)范體系凸顯出來，抓緊構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系；要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把執(zhí)規(guī)責任扛起來，不能只重制定不重執(zhí)行；要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮兩者的互補性作用。習(xí)近平總書記的重要指示，深刻回答了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一系列重大實踐和理論問題，為做好新時代黨內(nèi)法規(guī)工作提供了根本遵循。修訂《條例》，就是要深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，把黨中央和習(xí)近平總書記對加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一系列重要部署和指示要求準確體現(xiàn)到《條例》中，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)制度安排，保證黨中央決策部署落實到位。

　　第二，《條例》修訂是堅決維護習(xí)近平總書記核心地位、堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。“兩個維護”是我們黨的重大政治成果和寶貴經(jīng)驗，是推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅持的根本政治原則。黨的十八大以來，黨中央制定、修訂了新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則、中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見、中央八項規(guī)定、中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集體統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定、地方黨委工作條例、黨組工作條例、黨的工作機關(guān)條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨紀處分條例、巡視工作條例、問責條例、干部選拔任用條例、干部考核條例、宣傳工作條例、統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、政法工作條例、重大事項請示報告條例等一系列重要法規(guī)文件，從制度上保證全黨以正確的認識和行動做到“兩個維護”。各地區(qū)各部門增強“四個意識”，堅定“四個自信”，把夯實“兩個維護”的法規(guī)制度保障作為首要政治任務(wù)，在黨內(nèi)法規(guī)制定、備案審查、執(zhí)行等各項工作中落實“兩個維護”要求，有力推動黨中央決策部署貫徹落實。修訂《條例》，就是要進一步把“兩個維護”的根本政治原則貫徹和體現(xiàn)到《條例》中，明確相關(guān)規(guī)定和要求，確保黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)沿著正確方向，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨團結(jié)統(tǒng)一、行動一致提供有力制度支撐。

　　第三，《條例》修訂是適應(yīng)新的形勢和任務(wù)，更好發(fā)揮其在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的引領(lǐng)和保障作用的迫切需要。1990年7月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》頒布施行，這是黨內(nèi)法規(guī)制定工作進入程序化、規(guī)范化軌道的重要一步。2012年5月黨中央對《暫行條例》進行修訂，修訂的一個重要方面就是總結(jié)吸收黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)制定工作中行之有效的經(jīng)驗做法，對黨內(nèi)法規(guī)備案、清理、評估制度以及效力、適用、解釋等問題作了明確規(guī)定，為相關(guān)工作開展提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進入整體推進、全面發(fā)展的新階段，取得重大歷史性成就。修訂《條例》，就是要科學(xué)認識和把握全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的新形勢新要求，系統(tǒng)地總結(jié)、反映和提煉這些年來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐成果、理論成果和制度成果，進一步完善體制機制、創(chuàng)新制度安排、強化制度保障，為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供更有力的引擎。

　　第四，《條例》修訂是回應(yīng)和解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中一些突出問題的現(xiàn)實要求。2012年5月《條例》施行以來，黨內(nèi)法規(guī)工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平明顯提升，但實際工作中還存在一些突出問題。比如，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性集成性還有差距，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量還不夠高，黨內(nèi)法規(guī)制定主體、事項、權(quán)限等方面的規(guī)定還不夠明確，授權(quán)制定、聯(lián)合制定、制定配套規(guī)定等方面的規(guī)定還不夠完備，制定工作的程序和保障機制還不夠健全，等等。這些問題亟待從制度上加以解決。修訂《條例》，就是要聚焦黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，加強頂層設(shè)計，從制度層面提出補短板、強弱項的針對性舉措，著力破解影響和制約新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一些突出問題。

　　二、《條例》修訂的重點內(nèi)容

　　《條例》是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性法規(guī)。《條例》修訂工作中，深入貫徹黨中央決策部署和指示要求，堅持把準定位，堅持總體穩(wěn)定，堅持適度前瞻， 基本維持原框架，由7章36條修訂為7章43條，充實總體要求，明確制定權(quán)限，完善制定程序，健全保障機制。重點有以下幾點：

　　（一）“是什么”——黨內(nèi)法規(guī)的概念

　　“黨內(nèi)法規(guī)”在《條例》中是一個基本概念。這次《條例》修訂將“黨內(nèi)法規(guī)”的定義進一步完善為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。”總的看，這個定義對“黨內(nèi)法規(guī)”概念的內(nèi)涵和外延界定得更全面、更準確，適應(yīng)了當前和今后一個時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐的需要，也最大限度地體現(xiàn)了實務(wù)界和理論界認識上的“最大公約數(shù)”。

　　一方面，全面準確揭示了“黨內(nèi)法規(guī)”概念的內(nèi)涵。體現(xiàn)為：其一，黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)上是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)。黨章規(guī)定，“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”，“努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”。黨的統(tǒng)一意志決定著黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，黨章集中體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，其他黨內(nèi)法規(guī)在不同層次、不同領(lǐng)域、不同地域具體體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，黨面臨的形勢越復(fù)雜、肩負的任務(wù)越艱巨，就越要維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，確保全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調(diào)一致前進。他深刻指出，“在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上進行集中，堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中全黨智慧，體現(xiàn)全黨共同意志，是我們黨的一大創(chuàng)舉，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的優(yōu)勢所在”。因此，制定黨內(nèi)法規(guī)，其核心要求就是要體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、體現(xiàn)和保障“兩個維護”；評判黨內(nèi)法規(guī)制定得好不好，其根本標準就是看是否體現(xiàn)和保障黨的統(tǒng)一意志、是否體現(xiàn)和保障“兩個維護”；建立健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，配置制定權(quán)限，規(guī)定制定程序等，都要始終圍繞這一核心要求來展開，都要用這個根本標準來衡量。

　　其二，黨內(nèi)法規(guī)在功能上是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的主要依據(jù)，也是實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的重要遵循。當其規(guī)范黨的建設(shè)活動時，調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系，對象是黨組織和黨員，范圍涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)以及反腐敗斗爭等各領(lǐng)域，通過“把制度建設(shè)貫穿其中”，與黨的建設(shè)各個領(lǐng)域形成結(jié)構(gòu)性耦合，實現(xiàn)黨的各項建設(shè)活動的制度化。當其規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動時，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系，一方是黨組織，另一方是人大機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、人民團體以及經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織，通過同國家法律銜接和協(xié)調(diào)，相輔相成、相互促進、相互保障，保證黨依法執(zhí)政。

　　其三，黨內(nèi)法規(guī)在實施上依靠黨的紀律來提供保障。我們黨作為馬克思主義政黨，黨的紀律是建立在自覺基礎(chǔ)上的鐵的紀律，自覺遵守黨的紀律是黨員應(yīng)當履行的義務(wù)。這種自覺性來源于堅強的黨性，來源于對黨的事業(yè)的忠誠和堅定的信念，來源于把人民的利益擺在高于一切的地位的崇高境界。同時，黨的性質(zhì)決定了黨實行極嚴格的真正鐵的紀律，黨組織和黨員遵守黨的紀律是無條件的，任何黨組織和黨員都必須毫無例外地遵守黨的紀律，誰違反黨的紀律都要被追究紀律責任。黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀律保證實施，既通過黨組織和黨員的更高政治覺悟使其得到自覺遵從，也通過紀律的剛性約束和強制推動來保證其得以遵從，兩者缺一不可、內(nèi)在統(tǒng)一。

　　其四，黨內(nèi)法規(guī)在形態(tài)上表現(xiàn)為規(guī)章制度。制定黨內(nèi)法規(guī)就是立規(guī)矩、定標準，屬于針對不特定人或者不特定事的抽象黨務(wù)行為，區(qū)別于針對特定人或者特定事的具體黨務(wù)行為。抽象行為的產(chǎn)物是形成可以普遍適用、反復(fù)適用的制度規(guī)定，具體行為往往是對制度規(guī)定的具體實施或者一次性決定。黨內(nèi)法規(guī)在形態(tài)上表現(xiàn)為規(guī)章制度，具有抽象性，通過類型化形成具有高度涵蓋性的制度安排；具有普遍適用性，凡是屬于其調(diào)整對象的黨組織和黨員都應(yīng)當遵循其規(guī)定；具有反復(fù)適用性，一次制定，多個相關(guān)主體在其效力存續(xù)期間可以多次適用、反復(fù)適用。

　　另一方面，明確清晰界定了“黨內(nèi)法規(guī)”概念的外延。黨內(nèi)法規(guī)是“專門規(guī)章制度”，主要體現(xiàn)為“6個特定”：一是制定主體特定。只有特定黨組織有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，其他黨的組織無權(quán)制定。二是使用名稱特定。制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當使用黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等7類專屬名稱，中央黨內(nèi)法規(guī)可以視情使用相應(yīng)名稱，其他黨內(nèi)法規(guī)只能使用后4類名稱。三是表述形式特定。黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項、目。四是規(guī)范要求特定。黨內(nèi)法規(guī)主要是作出規(guī)范，用語要嚴謹規(guī)范、語義明確、威嚴莊重，最大限度避免語義的不確定性。五是審批方式特定。為凸顯黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性嚴肅性，它原則上要采用會議審議批準的方式，盡量不用傳批方式。六是發(fā)布形式特定。黨內(nèi)法規(guī)以相應(yīng)文件形式發(fā)布，發(fā)布時應(yīng)當添加題注。

　　（二）“制定什么”——黨內(nèi)法規(guī)制定的事項

　　《條例》第4條專門對黨內(nèi)法規(guī)制定事項作了規(guī)定。其中，第1款主要是界定“適合”制定黨內(nèi)法規(guī)的事項，這些事項通常由黨內(nèi)法規(guī)來作出規(guī)定，但有的也可以由規(guī)范性文件來提出要求；第2款主要是確定“只能”由黨內(nèi)法規(guī)而不能通過規(guī)范性文件作出規(guī)定的“專屬事項”。關(guān)于第1款，可以從兩方面把握。

　　其一，其內(nèi)容契合黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架，體現(xiàn)“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則。第1項“黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責”，基本對應(yīng)黨的組織法規(guī)。通過完善黨的組織法規(guī)，進一步形成一個縱向貫通黨的中央組織、地方組織、基層組織，橫向覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、工作機關(guān)、黨組（黨委）、紀檢機關(guān)，對各級各類黨組織產(chǎn)生、設(shè)置、職責、運行實現(xiàn)全覆蓋的制度體系，夯實管黨治黨、執(zhí)政治國的組織制度基礎(chǔ)。第2項“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機制、標準要求、方式方法”和第4項“黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督”，基本對應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)。通過完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，保障和規(guī)范黨對各方面工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機制、標準要求、方式方法、作用途徑等，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。通過完善黨的自身建設(shè)法規(guī)，規(guī)范黨的各項建設(shè)的體制機制、標準要求、方式方法，為推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展提供有力制度保障。第3項“黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障”，基本對應(yīng)黨的監(jiān)督保障法規(guī)。通過完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)，健全嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重的體制機制，從制度上保證有權(quán)必有責、有責要擔當、用權(quán)受監(jiān)督、失責必追究。

　　其二，為什么這些事項“適合”由黨內(nèi)法規(guī)來作出規(guī)定？這是因為與規(guī)范性文件相比，黨內(nèi)法規(guī)具有更為清晰、嚴密、完整的邏輯結(jié)構(gòu)，更有利于體現(xiàn)“規(guī)則之治”的優(yōu)勢和作用。一般說來，黨內(nèi)法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)包括適用假定、行為模式、法規(guī)后果等3個部分。相形之下，規(guī)范性文件雖然也會作出相關(guān)制度性規(guī)定，但更多是“闡述”解決主旨問題的必要性和可行性、指導(dǎo)思想和主要原則、目標任務(wù)和工作要求、主要措施和組織保障等內(nèi)容，一般不會建構(gòu)一套完整的邏輯結(jié)構(gòu)。兩者這些差異，就使黨內(nèi)法規(guī)作出的制度安排比規(guī)范性文件提出的政策措施更加確定、更加嚴密、更可預(yù)期、更加穩(wěn)定、更加權(quán)威，從而更有利于發(fā)揮“規(guī)則之治”的優(yōu)勢作用。同時，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在功能上具有相輔相成、相得益彰的作用。一般來講，涉及提出政策、作出部署等事項，或者解決短期、局部、具體的問題，總結(jié)尚需繼續(xù)探索、不斷積累的經(jīng)驗，擬采取動態(tài)調(diào)整的靈活政策措施等，更適合制定規(guī)范性文件；涉及針對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機制、職權(quán)職責、義務(wù)權(quán)利、標準要求、方式方法等事項作出規(guī)定，提煉總結(jié)比較成熟定型的經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化為制度性安排等，則更適合制定黨內(nèi)法規(guī)。實踐中，如果制度需求很迫切，而相關(guān)經(jīng)驗積累又不夠充分，制定黨內(nèi)法規(guī)條件還不成熟，往往就通過先制定規(guī)范性文件來提出要求，條件成熟后再將相關(guān)制度安排上升為黨內(nèi)法規(guī)。

　　關(guān)于第2款，該款規(guī)定，“凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定”。這是堅持依規(guī)治黨、實現(xiàn)“權(quán)責法定”的基本要求。創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀律處分和組織處理等方面的事項，直接關(guān)系到黨組織和黨員干部的切身權(quán)益，對這些事項作出規(guī)定屬于黨內(nèi)重要創(chuàng)制權(quán)。深入推進依規(guī)治黨，就要求以法治思維和法治方式建制度、明法度、嚴約束，提高管黨治黨水平，特別是創(chuàng)設(shè)黨內(nèi)這些重要規(guī)定要實現(xiàn)“權(quán)責法定”，做到“法”無授權(quán)不可為、“法”定職責必須為，這個“法”就是黨內(nèi)法規(guī)。

　　（三）“誰來制定”——黨內(nèi)法規(guī)制定的主體和權(quán)限

　　1. 制定主體。這次《條例》修訂對制定主體作了兩點調(diào)整：其一，《條例》第3條將“中央各部門”調(diào)整為“黨中央工作機關(guān)”。根據(jù)黨的工作機關(guān)條例，黨的工作機關(guān)主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關(guān)。明確“黨中央工作機關(guān)”而不是“中央各部門”為黨內(nèi)法規(guī)制定主體， 更加契合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐。其二，《條例》第10條第2款規(guī)定，確有必要的，經(jīng)黨中央批準，有關(guān)中央國家機關(guān)部門黨委可以就特定事項制定黨內(nèi)法規(guī)。這里所說的特定事項，主要是部門黨委履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責的相關(guān)事項，至于領(lǐng)導(dǎo)本單位工作的事項則不能制定黨內(nèi)法規(guī)。這主要是考慮部門黨委在本系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、履行全面從嚴治黨責任上任務(wù)重、要求高、責任大，賦予其一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，有利于履行好系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責。

　　2. 制定權(quán)限。這次《條例》修訂專設(shè)第2章“權(quán)限”，對各類制定主體的權(quán)限作了進一步明確。其一，中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項。《條例》第9條明確界定了只有黨的中央組織有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的重大事項，其中，第1款規(guī)定了一般保留事項。與《條例》修訂前相比，一是將“黨的各級組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)”調(diào)整為“黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責的基本制度”，二是將“黨的各方面工作的基本制度”調(diào)整為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的基本制度”，三是增加了“黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度”。在第1款基礎(chǔ)上，第2款進一步規(guī)定，凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。這是因為，只有黨的中央組織才有權(quán)就涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項作出規(guī)定，其他各類黨內(nèi)法規(guī)制定主體均無權(quán)制定，同時作出此款規(guī)定，也就將這類事項排除在《條例》第12條規(guī)定的授權(quán)制定的情形之外。從功能上看，中央黨內(nèi)法規(guī)著重規(guī)范“面”上的重大問題，規(guī)定黨內(nèi)重大事項，起著創(chuàng)設(shè)制度、把準方向的作用。其二，中央紀委以及黨中央工作機關(guān)的制定權(quán)限?！稐l例》第10條第1款規(guī)定，中央紀委以及黨中央工作機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，一是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定，二是履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關(guān)職責。從功能上看，中央紀委以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)著重規(guī)范“條”上的重要問題，上承中央、下啟地方，面向全黨、普遍適用，是加強和規(guī)范黨的各方面工作的重要遵循。其三，省區(qū)市黨委的制定權(quán)限?！稐l例》第11條規(guī)定，省區(qū)市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，一是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定，二是履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負責本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責。從功能上看，省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)著重規(guī)范“塊”上的問題，保證黨中央重大決策部署、全面從嚴治黨要求在本地區(qū)落地生根。這次《條例》修訂，回應(yīng)實踐要求，對授權(quán)制定、聯(lián)合制定、制定配套規(guī)定等問題作了明確規(guī)定，補齊制度短板。其一，授權(quán)制定。《條例》第12條第1款規(guī)定，根據(jù)黨中央授權(quán)，就應(yīng)當制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項，中央紀委以及黨中央工作機關(guān)和省區(qū)市黨委可以先行制定黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時再制定中央黨內(nèi)法規(guī)。作出這款規(guī)定，主要是因為這類事項雖然屬于中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項，但是由于相關(guān)工作剛剛開始探索，實踐經(jīng)驗還不夠充分，制定中央黨內(nèi)法規(guī)的條件尚不夠成熟，這種情況下，由黨中央授權(quán)中央紀委以及黨中央工作機關(guān)和省區(qū)市黨委先行先試，待條件成熟時再制定中央黨內(nèi)法規(guī)，有利于保證中央黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和實際成效。同時，為保證授權(quán)制定的積極穩(wěn)妥，該條第2款規(guī)定，根據(jù)黨中央授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的，制定機關(guān)應(yīng)當嚴格遵循授權(quán)要求，及時向黨中央請示報告有關(guān)重大事項，經(jīng)報黨中央批準后方可發(fā)布。其二，聯(lián)合制定。《條例》第13條第1款規(guī)定了部委聯(lián)合制定情形，明確涉及兩個以上部委職權(quán)范圍的事項，有關(guān)部委應(yīng)當聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)或者提請黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)；第2款規(guī)定了黨政機關(guān)聯(lián)合制定情形，明確制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定，這一規(guī)定回應(yīng)和解決了實踐中對黨政機關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的一些認識問題。其三，配套制定。《條例》第14條第1款針對配套法規(guī)過多過濫問題，就是否需要制定配套法規(guī)作了明確，規(guī)定上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當及時制定；沒有要求的，一般不再制定。第2款針對配套法規(guī)過長過“水”問題，就如何制定配套法規(guī)作了明確，規(guī)定制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當明確、具體，具有針對性、可操作性，除非必要情況，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。

　　3. 關(guān)于效力位階。《條例》第31條對制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當嚴格遵循效力位階要求作了規(guī)定，為各類制定主體科學(xué)有序做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作明確了制度遵循，對于維護黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性、形成黨內(nèi)法規(guī)整體效應(yīng)，具有重要作用。其一，第1項強調(diào)黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸。黨章由黨的全國代表大會制定和修改，集中體現(xiàn)全黨的統(tǒng)一意志，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，在黨內(nèi)法規(guī)中具有至高無上的地位。作為黨的根本大法，黨章是“萬規(guī)之本”，其他黨內(nèi)法規(guī)都是從黨章這個“根”上生發(fā)出來的枝丫；是“萬規(guī)之基”，整個黨內(nèi)法規(guī)體系大廈建筑于黨章這個“基石”之上；是“萬規(guī)之首”，統(tǒng)領(lǐng)著覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)；是“萬規(guī)之王”，在各級各類黨內(nèi)法規(guī)中具有最大權(quán)威和最高效力。其二，第2項在繼續(xù)明確中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀委以及黨中央工作機關(guān)和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定中央紀委以及黨中央工作機關(guān)和省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)不得同中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸。中央規(guī)范性文件是由黨的中央組織制定的，體現(xiàn)黨中央作出的部署和要求，其他黨組織制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)都要全面對照把握、貫徹體現(xiàn)其精神并不得與之相抵觸，這也是黨內(nèi)法規(guī)制定工作中堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)和要求。其三，第3項在繼續(xù)明確省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀委以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的同時，進一步規(guī)定中央紀委以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力高于省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，中央紀委以及黨中央工作機關(guān)或者是負責主管黨的某一方面工作，或者是協(xié)助黨中央辦理某一方面重要事務(wù)，或者是代表黨中央領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域工作，因此，規(guī)定中央紀委以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)效力高于省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)是合適的。此外，《條例》第32條進一步完善了各類制定主體制定黨內(nèi)法規(guī)的沖突處理的規(guī)定，對中央紀委以及黨中央工作機關(guān)和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同行政法規(guī)和上位規(guī)范性文件相抵觸的要求作了明確，并就其他應(yīng)當責令改正或者撤銷的情形作了兜底規(guī)定。

　　（四）“怎樣制定”——黨內(nèi)法規(guī)制定的程序和保障

　　1. 黨內(nèi)法規(guī)制定程序。在程序性規(guī)定方面，這次《條例》修訂保持規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布3章不變，重點對起草、前置審核、審議、發(fā)布、試行等方面的規(guī)定作了完善。其一，起草。一是《條例》第20條充實了“特別重要的中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央組織起草”的規(guī)定，這和實際工作的做法是一致的。比如，新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則等特別重要的中央黨內(nèi)法規(guī)，都是黨中央成立專門起草小組起草的。二是《條例》第22條充實了“調(diào)查研究可以吸收黨委及其工作機關(guān)法律顧問參加”的規(guī)定，這有利于進一步發(fā)揮黨委法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢和作用。三是《條例》第25條充實了“征求意見應(yīng)當注意聽取基層黨員、干部的意見”的規(guī)定，這有利于進一步發(fā)揚黨內(nèi)民主，特別是防止和解決“關(guān)門立規(guī)”等形式主義、官僚主義突出問題。其二，前置審核。《條例》第27條就前置審核主要充實了4點要求：一是要對是否符合增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等政治要求進行審核；二是要對是否同上位規(guī)范性文件相抵觸、與其他同位規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突進行審核，保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件協(xié)調(diào)一致；三是要對是否存在謀求部門利益和地方保護問題進行審核；四是要對是否符合規(guī)范表述要求進行審核。其三，審批。《條例》第28條規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)中，準則一般由中央全會審議批準，條例一般由中央政治局會議審議批準，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則一般由中央政治局常委會會議審議批準，調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批。中央紀委以及黨中央工作機關(guān)、省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，均由其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)會議審議批準，不得采用傳批方式。其四，發(fā)布?！稐l例》第29條重點對黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布作了兩點完善：一是借鑒立法實踐經(jīng)驗，充實了“發(fā)布時，黨內(nèi)法規(guī)標題應(yīng)當添加題注，載明制定機關(guān)、通過日期、發(fā)布日期”的規(guī)定。題注這幾個要素連同規(guī)定的施行日期一起，就完整地體現(xiàn)了一部黨內(nèi)法規(guī)最為重要的信息。黨內(nèi)法規(guī)添加題注，主要目的是進一步彰顯黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性嚴肅性，進一步從形式上把黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件區(qū)分開來，也便于黨內(nèi)法規(guī)的修改等活動。二是著眼提高黨內(nèi)法規(guī)的普及度和知曉率，充實了“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布”的規(guī)定。其五，試行?！稐l例》第30條規(guī)定，“試行期限一般不超過5年”，對試行時限予以明確，有利于防止出現(xiàn)一些黨內(nèi)法規(guī)試行的時間過長問題。

　　2. 黨內(nèi)法規(guī)制定保障。這次《條例》修訂，將原來第5章“適用與解釋”、第6章“備案、清理與評估”整合成1章，同時充實其他一些保障性規(guī)定，作為第6章“保障”，強化了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的保障措施。其一，充實一些新規(guī)定新要求。主要是《條例》第31條關(guān)于效力位階的規(guī)定、第32條關(guān)于沖突處理的規(guī)定，以及第39條關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)編纂、匯編、出版的規(guī)定。其二，為制定相關(guān)配套法規(guī)留下接口。主要是《條例》第34條關(guān)于解釋的規(guī)定，結(jié)合2015年7月中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》，把解釋主體、解釋情形等基本規(guī)定充實到第34條中；第36條關(guān)于抓好實施的規(guī)定，充實了“堅持制定和實施一體推進，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)力度，加強監(jiān)督執(zhí)紀問責，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施”的規(guī)定，闡明了制定和實施的關(guān)系，同時為制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)提供了依據(jù)。其三，把近年來的一些經(jīng)驗做法轉(zhuǎn)化為制度規(guī)定。主要是《條例》第37條關(guān)于清理的規(guī)定，根據(jù)近年來實踐經(jīng)驗，明確集中清理、專項清理、即時清理3種清理工作機制，完善了清理方式；第38條關(guān)于修改的規(guī)定，明確修改視情可以采取修訂、修正案或者修改決定等方式修改，對相關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)可以開展集中修改，同時規(guī)定修改后應(yīng)當發(fā)布新的黨內(nèi)法規(guī)文本。

　　延伸閱讀

　　中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（全文）